La condotta dell’Amministrazione tra silenzio-inadempimento e diniego implicito

Commento a Cons. Stato, 27 maggio 2026, n. 4278

a cura di dott. Luca Pacitti

Massima: “Il silenzio-inadempimento dell’amministrazione ricorre solo quando, di fronte alla formale richiesta di un provvedimento da parte di un privato, l’amministrazione omette di provvedere entro i termini stabiliti dalla legge, presupponendo l’esistenza di uno specifico obbligo giuridico di provvedere. Quando l’amministrazione fornisce una risposta, anche se stringata e laconica, che si configura oggettivamente come diniego implicito dell’istanza, non sussistono gli estremi del silenzio-inadempimento e l’interessato ha l’onere di impugnare tempestivamente il diniego”.

Analisi del fatto

Nella vicenda decisa dalla sentenza in commento, alcune società chiedevano l’autorizzazione a installare una nuova Stazione Radio Base (SRB).

Roma Capitale, dopo aver acquisito tre pareri positivi da parte di Arpa Lazio e dopo aver indetto apposita conferenza di servizi, attestava, in data 15.06.2023 l’avvenuta autorizzazione tacita ex art. 44 CCE per decorrenza dei termini previsti, in quanto “né il Dipartimento PAU – l’Ufficio Autorizzazioni Paesaggistiche, né la Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio di Roma né l’ENAC hanno espresso il proprio parere“.

Con nota del 05.04.2024 veniva comunicato l’avvio dei lavori, i quali si concludevano, come comunicato dagli operatori, il 19.02.2025.

Nel mentre con apposita istanza un soggetto privato chiedeva a Roma Capitale l’accesso alla relativa documentazione; la richiesta veniva reiterata il 24.01.2025 e successivamente riscontrata da Roma Capitale.

In merito alla nota di conclusione dei lavori, l’istante, il 17.03.2025, trasmetteva una richiesta di declaratoria di decadenza della SRB, poi sollecitandone l’esito favorevole il successivo 23.04.2025, rimasta, tuttavia, disattesa da Roma Capitale; pertanto, l’istante impugnava il silenzio serbato dal competente Ente locale sulla sua richiesta di decadenza dell’autorizzazione tacita ex art. 44 CCE nonché il silenzio-diniego parziale formatosi sulla sua richiesta del 24/01/2025 di accesso agli atti del procedimento amministrativo.

Il Tar per il Lazio, in primo grado, preliminarmente rigettava le eccezioni di rito formulate dalle società controinteressate, ovvero: l’eccezione di inammissibilità del gravame per mancata instaurazione del contraddittorio; l’eccezione di tardività del gravame; l’inammissibilità del gravame introduttivo per difetto di legittimazione processuale attiva e dell’interesse a ricorrere. . In seguito, analizzava la presunta illegittimità del silenzio serbato dal competente ente locale sulla richiesta di declaratoria di decadenza dell’autorizzazione tacita ex art. 44 CCE, come sostenuto tramite il mezzo di gravame.

Accoglieva, dunque, il ricorso, ordinando per l’effetto a Roma Capitale di provvedere ai sensi e nei termini indicati in motivazione.

Avverso la sentenza del Tar, la società controinteressata proponeva appello.

Necessità di ricondurre la condotta dell’amministrazione ad una fattispecie legale tipica

La VI Sezione del Consiglio di Stato è stata chiamata ad inquadrare la condotta dell’Amministrazione. Ci si è chiesti se essa integri un’ipotesi di silenzio-inadempimento, tale dunque da consentire l’esperimento dell’azione avverso il silenzio, ovvero se la risposta fornita dall’Amministrazione debba essere qualificata come diniego, ancorché implicito.

La risoluzione del quesito produceva, infatti, decisive conseguenze applicative, su tutte l’individuazione del corretto strumento di tutela a disposizione del privato.

Secondo una prima impostazione, predicata dall’appellante, la condotta dell’Amministrazione deve essere qualificata quale diniego implicito, con conseguente onere di tempestiva impugnazione da parte del privato.

Ciò in quanto la richiesta di declaratoria di decadenza avanzata dall’istante era stata riscontrata negativamente da Roma Capitale. Dunque, l’ente pubblico si sarebbe pronunciato sull’istanza, rigettandola.

Non si verterebbe, perciò, in una ipotesi di inerzia dell’Amministrazione, contro la quale proporre azione di silenzio-inadempimento, ma nell’ipotesi di un vero e proprio provvedimento di rigetto, ancorché implicito, che, come tale, la ricorrente aveva l’onere di impugnare entro il termine decadenziale.

In ciò consisterebbe l’erroneità della sentenza con cui il T.A.R. ha accolto un ricorso ex art. 117 c.p.a. mai proposto dalla ricorrente, con conseguente vizio di ultrapetizione.

Secondo un’opposta tesi, sostenuta dall’istante appellata, invece, in tal caso si verte in una ipotesi di silenzio-inadempimento, e ciò per plurime ragioni: in primis, l’Ente si sarebbe espresso unicamente sulla domanda di accesso agli atti, restando inerte in ordine alla domanda di declaratoria di decadenza del titolo; in secondo luogo, la fattispecie non rientra tra le ipotesi tipizzate di silenzio-diniego e, dunque, non poteva essere avanzata azione di annullamento; infine, si tratterebbe, non essendo codificata quale silenzio significativo, di una ipotesi di silenzio-inadempimento, non avendo l’Amministrazione adottato alcuna determinazione sulla domanda proposta.

La decisione del Consiglio di Stato

Secondo la VI Sezione risulta evidente che l’Amministrazione non sia rimasta affatto inerte dinanzi alla “Domanda di declaratoria di decadenza ex art. 44, co. 11, d.lgs. N. 259 del 2003”.

La nota da essa inviata in data 24.06.2026, infatti, ha esplicitamente ad oggetto il “Riscontro alla domanda di declaratoria di decadenza” e, dunque, si pone quale effettiva risposta (tenendo conto anche dei contenuti) alla richiesta di declaratoria di decadenza avanzata dalla resistente.

La VI Sezione ha ricordato come i presupposti per l’attivazione del rito del silenzio-inadempimento siano l’esistenza di uno specifico obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione e la natura provvedimentale dell’attività oggetto di richiesta (si veda, in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 26 maggio 2023, n. 5206; Cons. Stato, Sez. VI, 28 aprile 2021, n. 3430).

Sull’obbligo di provvedere

In merito all’obbligo di provvedere, occorre operare un breve cenno a quando effettivamente possa dirsi sussistente tale obbligo.

Secondo una certa lettura, il dovere di provvedere sussiste quando lo stesso è previsto da una norma giuridica. Il dovere diviene, dunque, obbligo giuridico, posto al fine di soddisfare l’interesse dell’istante. (Si veda P. Mascaro, “L’azione avverso il silenzio della Pubblica Amministrazione”, in Amministrativ@mente, n. 2/2024, p. 4).

Secondo una diversa lettura, l’obbligo di provvedere può sussistere anche se non in presenza di una apposita disposizione normativa, rinvenendo la fonte dell’obbligo nei principi che regolano l’attività amministrativa. (Si veda P. Mascaro, op. cit., p. 5).

Le ragioni della decisione

La Sezione precisa un dato fondamentale: l’azione avverso il silenzio-inadempimento assume natura giuridica mista, in quanto rivolta sia ad ottenere l’accertamento dell’obbligo di provvedere, sia la condanna della stessa Amministrazione inadempiente all’adozione di un provvedimento esplicito. Solamente nel caso in cui ci si trovi dinanzi ad un’azione vincolata ed emerga la fondatezza della pretesa si può formulare un giudizio di spettanza del bene della vita desiderato dalla ricorrente (si veda Cons. Stato, n. 3945/2024, per la quale: “Per quanto riguarda, infine, la portata del rimedio di tutela invocato, va ricordato che, in linea generale, l’azione disciplinata dall’art. 117 del c.p.a. ha natura strumentale. Il giudice non può pronunciarsi sul merito della pretesa azionata, essendo tale eventualità limitata ai soli atti vincolati e a quelli in relazione ai quali si sia interamente esaurito lo spettro di discrezionalità riconosciuto all’Amministrazione e per i quali, al contempo, non siano necessarie attività istruttorie”.

Nel caso di attività discrezionale, invece, l’art. 31 c.p.a., in virtù del principio di separazione dei poteri, stabilisce che il giudice deve limitarsi ad una condanna dell’Amministrazione a provvedere (si veda Cons. Stato, sez. V, 16 maggio 2025, n. 4204).

Secondo il Consiglio di Stato, dunque, si ricorre in ipotesi di silenzio-inadempimento quando l’Amministrazione sia rimasta totalmente inerte dinanzi ad una richiesta rispetto alla quale sussisteva uno specifico obbligo giuridico di provvedere. Quando l’Amministrazione fornisce una risposta, anche se stringata e laconica, che si configura oggettivamente come diniego implicito dell’istanza, non sussistono gli estremi del silenzio-inadempimento e l’interessato ha l’onere di impugnare tempestivamente il diniego.

Di conseguenza, l’obiettivo del perseguimento del bene della vita, individuabile nella pronuncia di decadenza del titolo e nella rimozione dell’impianto e riduzione in pristino, doveva essere perseguito attraverso l’impugnazione dell’autorizzazione tacita dell’impianto ex art. 44 CEE.

Conclusioni

Ad avviso di chi scrive, la sentenza in esame merita di essere condivisa nella parte in cui ribadisce l’esigenza di distinguere nettamente il silenzio-inadempimento dal diniego, ancorché implicito, dell’istanza del privato.

La tutela avverso il silenzio, infatti, presuppone i necessari presupposti a cui già si è fatto cenno in precedenza, tra i quali la necessaria inerzia dell’Amministrazione. Laddove l’Amministrazione abbia, invece, espresso una posizione negativa, la condotta non può essere più qualificata quale inerzia, vertendosi nel campo della legittimità dell’atto e della sua tempestiva impugnazione.

La pronuncia in esame appare, tuttavia, particolarmente significativa nella misura in cui esplicita tale distinzione con riferimento anche ad una risposta “stringata e laconica»”, attribuendole, ove oggettivamente riconducibile ad un diniego, le conseguenze proprie di un provvedimento espresso.

Tuttavia, il riferimento operato dalla VI Sezione del Consiglio di Stato ad una risposta “stringata e laconica” quale manifestazione di un diniego implicito impone, a mio avviso, particolare attenzione. Non appaiono chiari, infatti, i criteri che dovrebbero guidare l’interprete e il destinatario della risposta nell’opera di qualificazione dell’atto dell’Amministrazione “oggettivamente” quale diniego implicito. Valorizzare in maniera eccessiva il peso del contenuto della risposta potrebbe avere quale conseguenza quella di diminuire le garanzie che devono accompagnare l’esercizio del potere amministrativo.

La semplice sussistenza di una risposta non può essere ritenuta di per sé sufficiente affinché venga esclusa la configurabilità del silenzio-inadempimento, dovendosi verificare se da essa emerga in modo inequivocabile la volontà dell’Amministrazione di definire il procedimento con un provvedimento negativo.

La conseguenza applicativa più rilevante, come si è visto, riguarda il piano processuale. Dalla corretta qualificazione della condotta dell’Amministrazione, infatti, cambiano le tutele a disposizione del privato. Il silenzio consente al privato di reagire all’inerzia dell’Amministrazione tramite l’esperimento dell’azione avverso il silenzio ex art. 31 c.p.a, mentre la qualificazione della condotta quale diniego determina l’onere di proporre tempestivamente l’azione di annullamento. Se si adotta la tesi estensiva della qualificazione del diniego implicito, dunque, si rischiano di comprimere le tutele a disposizione del privato, il quale sarebbe soggetto ad un onere sicuramente più gravoso, con minori possibilità di ottenere una tutela effettiva.

Sarebbe dunque auspicabile un intervento maggiormente chiarificatore della giurisprudenza, al fine di ricercare un punto di equilibrio tra le esigenze di certezza che connotano i rapporti giuridici e la stabilità degli atti amministrativi, espressioni dell’esercizio del potere. Pur mantenendo ferma la distinzione avvallata nella sentenza in commento, la sensazione è che occorra individuare dei criteri certi e sempre più rigorosi per riconoscere il diniego implicito, magari valorizzando, oltre al contenuto della risposta, anche la sua idoneità a rendere percepibile al destinatario la conclusione negativa del procedimento. Sarebbe, dunque, opportuno concentrare l’attenzione sulla chiarezza della risposta dell’Amministrazione e sulla idoneità della condotta di comunicare in modo univoco la volontà di rigettare la domanda avanzata dal privato.

In definitiva, il diniego implicito dovrebbe essere riconosciuto soltanto in presenza di una condotta amministrativa dal contenuto inequivocabilmente negativo e definitivo, idonea a rendere percepibile al destinatario l’adozione di un provvedimento sfavorevole come conclusione del procedimento. L’auspicio è che si possano individuare dei criteri univoci e che si possa consolidare maggiormente l’equilibrio tra l’Amministrazione e il privato, evitando in tal modo che la categoria del diniego implicito si tramuti in un fattore di incertezza per il destinatario dell’azione amministrativa.