Proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime: quando sono ammissibili?

Commento a T.A.R. Campania-Napoli, Sez. VII, 4 giugno 2026, n. 3530

A cura di Avv. Pasquale La Selva

La lunga strada storta delle concessioni demaniali marittime

L’inerzia che ormai contraddistingue il legislatore nazionale nel dare attuazione alle previsioni europee in materia di concessioni demaniali marittime per uso turistico-ricreativo ha indotto la Commissione europea, già nel 2009, ad aprire una procedura di infrazione (n. 2008/4908) in ragione del ritenuto regime preferenziale riservato al concessionario uscente quanto al meccanismo di attribuzione delle concessioni demaniali marittime, come regolato dell’art. 37 del regio decreto 30 marzo 1942 n. 327 (Codice della navigazione) e dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, rispettivamente prevedenti il cosiddetto diritto di insistenza di quel concessionario e il rinnovo automatico delle concessioni sessennali.

Come ricorda la Corte costituzionale con le sentenze nn. 1/2019 e 109/2024, per effetto di tali rilievi il legislatore nazionale si è determinato ad accantonare, nella regolazione delle concessioni demaniali marittime, il cosiddetto diritto di insistenza, già previsto dall’art. 37, secondo comma, del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Approvazione del testo definitivo del Codice della navigazione). È stata dunque abrogata l’originaria previsione che, nel fissare la durata delle concessioni dei beni demaniali marittimi a sei anni, stabiliva che esse “si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza” (art. 1, comma 2, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, recante “Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime”, convertito, con modificazioni, in legge 4 dicembre 1993, n. 494, nel testo sostituito dall’art. 10, comma 1, della legge 16 marzo 2001, n. 88, recante “Nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime”). L’abrogazione, proprio al fine di superare i rilievi della Commissione europea, è stata disposta dall’art. 11, comma 1, lettera a), della legge 15 dicembre 2011, n. 217 (Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2010).

Allo stesso tempo, tuttavia, il legislatore nazionale – anziché procedere a una conseguente e necessaria rivisitazione della materia, pur preannunziata più volte e oggetto anche di apposita delega al Governo, da parte della menzionata legge n. 217 del 2011, mai portata a compimento – ha inaugurato, sin dal 2010, una stagione di ripetute proroghe delle concessioni in scadenza. Ad un primo differimento al 31 dicembre 2012 (disposto dall’art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, recante “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative”, convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 2010, n. 25), è seguita una nuova proroga fino al 31 dicembre 2020 (così l’art. 34-duodecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante “Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”, come introdotto dalla relativa legge di conversione 17 dicembre 2012, n. 221).

Nonostante la Corte di giustizia UE – con la sentenza 14 luglio 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa srl e Mario Melis e altri – avesse dichiarato il contrasto di tali previsioni con l’art. 12 della “direttiva servizi”, il legislatore nazionale, approssimandosi la scadenza del 31 dicembre 2020, ha prorogato ulteriormente la validità delle concessioni dei beni del demanio marittimo per ulteriori quindici anni. Così ha stabilito l’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018, pur preannunziando un programma (ivi delineato, ai commi 677 e seguenti) di complessiva revisione del modello di gestione delle imprese turistico-ricreative e ricettive che operano sul demanio marittimo, tale da comprendere anche una “revisione organica delle norme connesse alle concessioni demaniali marittime” (così il comma 677, lettera c). L’effetto pratico di queste previsioni è dunque stato quello di avallare la prosecuzione, senza l’indizione di gare, fino all’anno 2033, delle concessioni ormai prossime alla scadenza, senza che, nel periodo immediatamente successivo, abbia mai visto la luce il preannunziato programma di riforme.

La richiamata nuova proroga – assistita poi da una “moratoria” (di cui all’art. 182, comma 2, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante «Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19», convertito, con modificazioni, in legge 17 luglio 2020, n. 77), atta a bloccare, durante il periodo pandemico, le procedure amministrative per il rilascio o per l’assegnazione, con procedure di evidenza pubblica, delle aree oggetto di concessione – è stata sottoposta al giudizio dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, che, con le sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021, ne ha rilevato il contrasto con le norme UE in tema di libertà di stabilimento e di non discriminazione tra operatori economici e la conseguente necessità di non applicazione, anche da parte delle pubbliche amministrazioni. In particolare, le richiamate pronunce, nel ribadire la necessità delle procedure ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle aree demaniali, hanno escluso la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo agli attuali concessionari. Esse, allo stesso tempo, “al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea”, hanno comunque riconosciuto l’efficacia delle concessioni in essere fino alla data del 31 dicembre 2023. Si è, poi, avvertito che,“oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.”.

Il legislatore nazionale ha recepito quest’ultima indicazione con l’art. 3 della legge n. 118 del 2022, con cui sono stati abrogati i commi 682 e 683 dell’art. 1 della legge n. 145 del 2018 (comma 5) e si è contestualmente stabilito che le concessioni demaniali de quibus continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023 (comma 1). Solo in presenza di ragioni oggettive, tali da impedire la conclusione delle procedure di gara entro tale data, il legislatore ha acconsentito ad un ulteriore differimento del termine di scadenza delle concessioni, per il tempo strettamente necessario e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 (comma 3).

Nell’approssimarsi della scadenza, l’art. 12, comma 6-sexies, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi), come introdotto dalla legge di conversione 24 febbraio 2023, n. 14, ha fissato il termine ultimo al 31 dicembre 2024, e l’art. 10-quater, comma 3, ha spostato al 31 dicembre 2025 l’ulteriore possibilità di differimento in caso di oggettive ragioni tali da impedire la conclusione tempestiva delle procedure selettive.

La legge di conversione appena citata è stata promulgata dal Presidente della Repubblica con contestuale invio di una lettera, in data 24 febbraio 2023, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e al Presidente del Consiglio dei ministri. In tale lettera è stata fortemente stigmatizzata, tra l’altro, proprio la nuova proroga delle concessioni demaniali marittime, per contrasto sia con il diritto UE, sia con le citate sentenze dell’Adunanza plenaria. La giurisprudenza amministrativa, di recente, ha affermato che sono passibili di non applicazione le norme della legge n. 14 del 2023 per ragioni sostanzialmente corrispondenti a quelle indicate dal Presidente della Repubblica (Consiglio di Stato, Sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992, e 1 marzo 2023, n. 2192).

Nello stesso tempo, su rinvio del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, la Corte di giustizia UE, con la sentenza in causa C-348/22, si è nuovamente pronunciata sulla disciplina italiana delle concessioni demaniali marittime, ribadendo la contrarietà delle proroghe alle norme del diritto UE. La Corte di Lussemburgo. In particolare, ha ricordato che l’art. 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE impone agli Stati membri, in termini incondizionati e sufficientemente precisi, l’obbligo di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali e vieta di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività.

La recente giurisprudenza della Corte costituzionale e amministrativa in materia di proroghe delle concessioni demaniali marittime

Le concessioni demaniali marittime aventi finalità turistico-ricreative, poiché hanno ad oggetto risorse scarse, devono essere affidate mediante procedure selettive conformi ai criteri di trasparenza, imparzialità e non discriminazione, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e dell’art. 49 TFUE (sul tema si era espressa anche Corte cost., 24 giugno 2024, n. 109). La giurisprudenza, pertanto, rileva l’incompatibilità con il diritto eurounitario delle proroghe automatiche o generalizzate dei titoli concessori, con correlato obbligo, in capo alle pubbliche amministrazioni, di disapplicazione della normativa interna contrastante.

È consolidato l’indirizzo in virtù del quale “tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, ivi comprese quelle in favore di concessionari che abbiano ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata, sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva. Ne consegue che è imposto al giudice nazionale e alle amministrazioni di disapplicare le disposizioni in materia nella loro interezza, costituita da tutte le modifiche che hanno spostato in avanti i termini previsti dalla originaria versione dell’art. 3 della L. 5 agosto 2022, n. 118” (cfr. T.A.R. Campania-Napoli, Sez. VII, nn. 4110, 3707, 513 e 365/2025; T.A.R. Liguria-Genova, nn. 53, 183, 998 e 1001/2025; Cons. Stato, Sez. VII, n. 1688/2025 e A.P. n. 17/2021; Corte di Giustizia UE 20 aprile 2023, C-348/22).

Proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime nell’attesa del completamento della procedura per le nuove assegnazioni: sono ammissibili?

L’ammissibilità della proroga tecnica di una concessione demaniale nell’attesa del completamento della procedura selettiva per l’individuazione dei nuovi concessionari dipende dalla sua durata.

La proroga non può essere estesa al punto tale da trasformarne la sua qualificazione da “tecnica” a “generalizzata”.

Anche su questo profilo, la giurisprudenza ha avuto modo di osservare che la proroga tecnica ha carattere eccezionale e può ritenersi ammissibile solo in presenza di ragioni oggettive e nei limiti strettamente necessari ad assicurare la continuità dell’azione amministrativa nelle more dell’immediato espletamento di una procedura selettiva già avviata o comunque da indire in tempi brevissimi. Affinché ci si possa legittimamente giovare della proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la l. n. 118/2022, la giurisprudenza richiede le autorità amministrative competenti (e, in particolare, quelle comunali) devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi (cfr. T.A.R. Campania-Napoli, Sez. VII, 4 giugno 2026, n. 3530; T.A.R. Campania-Salerno, Sez. III, 2 dicembre 2024, n. 2345).

La giurisprudenza, inoltre, stigmatizza l’operato delle amministrazioni comunali che subordinano l’avvio delle procedure di gara delle concessioni demaniali all’adozione di atti di programmazione riguardanti l’utilizzazione delle aree demaniali marittime, rimarcando la natura di strumento di urbanizzazione secondaria del Piano delle Coste e osservando che finanche “la mancata approvazione del PCC (piano comunale delle coste) non preclude di per sé il rilascio delle concessioni e la sua assenza non può, pertanto, giustificare la sospensione generalizzata delle procedure, potendo l’individuazione dei lotti da porre a base di gara avvenire sulla scorta del PRG (ove questo contenga prescrizioni sufficientemente dettagliate), salve le ipotesi residuali di palesi lacune non colmabili attraverso il ricorso alla lettura e all’interpretazione del piano regionale” (cfr Cons. Stato, Sez. VII, ord. n. 3840/2025; Id. n. 971/2025 e n. 4788/2014).

La proroga tecnica, in definitiva, è giustificata solo per l’ipotesi in cui occorra completare la procedura selettiva e alle connesse attività organizzatorie, non essendo ammissibile una proroga di una durata tale da coprire più stagioni balneari o un periodo di tempo particolarmente lungo (T.A.R. Campania-Napoli, Sez. VII, n. 3530/2026).

Nel caso delle concessioni demaniali il termine è da considerarsi di sei mesi atteso che lo stesso art. 4, comma 3, della l. n. 118/2022 afferma che “l’ente concedente avvia la procedura di affidamento di cui ai commi 1 e 2 almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio”.